העדר תוקף מחייב להסכם עם המדינה שלא אושר ע"י הגורמים המשפטיים המוסמכים

השופט א' א' לוי:

           ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים (ת.א 3016/01), בו נקבע כי לא נכרת הסכם מחייב בין המערערת, במות מרכז ללימודי תרבות וחברה, ובין מדינת ישראל, היא המשיבה בערעור זה, וכי לא ניתנה למערערת הבטחה שלטונית כלשהי.

תשתית עובדתית

1.        המערערת הינה עמותה רשומה, העוסקת בפיתוח תוכניות לימוד העוסקות בהשלכותיו של המחקר המדעי על החברה המודרנית. יו"ר ההנהלה בה הוא מר אברהם פריד (להלן: פריד). החל משנת 1989, העניקה המשיבה למערערת כספי תמיכות מכוח סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 ("תמיכה במוסדות ציבור") (להלן: החוק). בשנת 1995 קטן היקף תמיכתה של המשיבה במערערת עקב העברת האחריות על פעילותה של האחרונה בין אגפים תקציביים שונים במשרד החינוך. עתירה שהגישה המערערת לבית-המשפט הגבוה לצדק בעניין זה, נדחתה (בג"ץ 7458/95 במות נ' מדינת ישראל, לא פורסם). בהמשך, הגישה המערערת שלוש עתירות נוספות אשר עסקו בנושאים שונים הקשורים לתמיכה התקציבית שהוענקה לה (בג"ץ 8297/96 במות נ' מדינת ישראל, לא פורסם; בג"ץ 3975/97 במות נ' שר החינוך התרבות והספורט, לא פורסם; בג"ץ 4463/97 במות נ' שר החינוך התרבות והספורט, לא פורסם; להלן: "שלושת העתירות").

2.       לאחר הגשתן של שלוש העתירות, החליטה ועדת התמיכות, בחודש דצמבר 1997, להפסיק את העברת הכספים למערערת עקב ליקויים חשבונאיים שונים שנתגלו במסמכיה. נוכח כך, פנתה המערערת ליו"ר הכנסת דאז, ח"כ דן תיכון, ולחברי הכנסת אברהם הירשנזון ומיכאל קליינר, ופרסה בפניהם את טענותיה כנגד משרד החינוך. הללו פנו בעניין זה לחשב הכללי במשרד האוצר דאז, שי טלמון (להלן: החשב הכללי), אשר קבע כי יחידת הביקורת של משרדו תערוך בדיקה מקיפה בעניינה של המערערת. בחודש אפריל 1998 הגיש צוות הבדיקה דין וחשבון אודות פעילות המערערת בשנים 1997-1993. ממצאי דו"ח זה העלו כי העברת האחריות על פעולות המערערת בין אגפים שונים במשרד החינוך, עיתוי קבלת ההחלטות בעניינה, וחוסר ההתחשבות בקריטריון של מספר התלמידים הנוטלים חלק בפעילותה לשם תקצובה - הותירו את המערערת בחוסר וודאות פיננסית והגדילו את גרעונה. עם זאת, נקבע כי חלק מכספי התמיכות שהוענקו למערערת ניתנו לה בניגוד לסעיף 3א לחוק, וכי במסמכיה מצויים ליקויים חשבונאיים רבים. נוכח זאת, המליצה יחידת הביקורת לחדש את ההקצבות למערערת, ובלבד שיסוכמו עמה תנאיו של הסדר ולהלן עיקריו: משרד החינוך יעצב מחדש את הקריטריונים לתקצובה של המערערת, באופן שייקח בחשבון את מספר המשתתפים בפעולותיה; יתוקנו הליקויים שהעלתה הביקורת בספרי העמותה; ימונה מבקר פנים; יתבצע עדכון מלא של הנהלת החשבונות; החזר הוצאות יתבצע כנגד חשבוניות בלבד ובנפרד ממערכת השכר; יוסדר נושא שכר המרצים מול רשויות המס; העמותה תגיע להסדר פרטני בכתב עם נושיה, ותציג בפני משרד החינוך תכנית מפורטת כיצד יכוסו גירעונותיה בטווח הקצר והטווח הארוך; העמותה תדווח באופן שוטף, אחת לרבעון, על פעילותה ומצבה הפיננסי (מוצג 1 למוצגי המשיבה); העמותה תמחק את שלושת העתירות שהגישה לבית-המשפט. להשלמת התמונה אוסיף את אשר נאמר בסופו של דו"ח הביקורת, קרי: "ללא הסדר שכולל את כל המרכיבים הנ"ל, הביקורת ממליצה כי המשרד יבצע את החלטתו שלא להעביר תשלומי תמיכה נוספים לעמותה וכן יתבע מן העמותה את החזר המקדמות בגין 1997, בהתאם להחלטת ועדת התמיכות".

           נבהיר כבר עתה, כי עיקר המחלוקת בין הצדדים בערעור זה נסבה סביב שאלת מימון גירעונותיה של המערערת. היינו, האם המשיבה התחייבה לממן הסדר נושים, אשר אמור להוביל, בסופו של יום, להבראתה של המערערת. שאלה זו תבחן נוכח השתלשלות האירועים שתתואר להלן, והדגש יושם על תוכנן של מספר פגישות שהתקיימו החל מחודש מאי 1998 עד לחודש ינואר 1999, אשר לטענת המערערת, מעידות כי נכרת עימה הסכם תקף, ולמצער, כי ניתנה לה הבטחה שלטונית מחייבת.

3.        תחילה, הודיעו חשב משרד החינוך דאז, ניסן רז, ומנהל אגף המכללות, שלום קליין - האחראי על פעילות המערערת - כי הם מאמצים את המלצות דו"ח הביקורת. לפיכך, נערכה ביום 12.5.98 פגישה מקדמית בעניינה של המערערת בלשכתו של יו"ר הכנסת, בה ציין החשב הכללי כי הנחה את חשב משרד החינוך לפעול לפי הוראות הדו"ח, והוסיף כי "פריסת החוב ותשלומו יעשו מכספי משרד החינוך" (ראו מוצג 2 למוצגי המערערת). כשבועיים לאחר מכן, הציגו נציגי משרד החינוך לפריד את המלצות הדו"ח, ומנהל אגף המכללות שב ואישר המלצות אלו במכתב ששלח לפריד (מוצג ט' למוצגי המשיבה). מן המכתב עולה, כי פריד סבר שפעילות המערערת היא תקינה, ואף דרש לקבל סך של שלושה מיליון ש"ח בתמורה להסרת שלושת העתירות שהוגשו על ידי המערערת, והיו אז תלויות ועומדות. בהמשך, ביום 15.6.98, החליטה ועדת התמיכות להמשיך את הקפאת התשלומים למערערת, נוכח אי התאמה בין דוחות הביצוע שלה לבין ממצאיה של הביקורת (מוצג י' למוצגי המשיבה). 

4.        ביום 23.6.98 נערכה פגישה נוספת בלשכתו של יו"ר הכנסת (להלן: ישיבת יוני), אולם לא נערך פרוטוקול, וכל שנותר לעשות הוא ללמוד על אשר התרחש שם מתצהירים שהגישו הצדדים לבית משפט קמא. פריד מסר, כי חשב משרד החינוך והמנכ"ל הודיעוהו כי על המערערת להגיש הצעת הסדר נושים מפורטת, ולאחר מכן, יעביר לה משרד החינוך את המימון הדרוש ליישומה. פריד חקר ודרש כיצד ניתן יהיה להעביר כספים למערערת ללא מעורבותה הישירה של ועדת התמיכות, שכאמור, החליטה על הקפאת התשלומים בחודש יוני 1998. על כך השיבו המנכ"ל והחשב, כי הואיל ועסקינן ב"הסדר פשרה" בין המערערת והמשיבה, הנערך בהתאם למסקנות דו"ח משרד האוצר, ניתן לממן את חובותיה של המערערת מכוח קיומו של הסכם בין משרד החינוך לבין החשב הכללי. היינו, ועדת התמיכות אינה מהווה גורם רלוונטי לעניין מימון הסדר הנושים של המערערת (ס' 35, 38 לתצהיר פריד). על התחייבותו הלכאורית של משרד החינוך בישיבת יוני לממן את הסדר הנושים של התובעת, מעידים גם תיכון, הירשנזון וקליינר (ס' 12, 27 ו-8 לתצהיריהם, בהתאמה). אף במהלך עדותם בבית-משפט קמא, העידו השלושה כי "נתגבש הסכם פחות או יותר" (עמ' 59 לפרוטוקול); "סגרו אני אומר לך שביוני סגרו הכל" (עמ' 91 לפרוטוקול); "הם מוכנים להגיע להסדר והם רוצים לסיים הסדר עם מר פריצי [פריד], בתנאי שיסיר את התביעות שלו בבית-המשפט" (עמ' 126 לפרוטוקול).

           יחד עם זאת, כאשר נשאל קליינר בעדותו אם במהלך הפגישה התעוררו קושיות משפטיות, השיב: "כן, אבל שיתגברו עליהם... היה חשוב שיש נכונות עקרונית" (עמ' 199 לפרוטוקול). יושם אל לב, כי לשאלה אם ניתנו להסדרים המתגבשים אישורים משפטיים, נודעה חשיבות מכרעת, באשר היא עתידה להוות סלע מחלוקת מרכזי בין הצדדים.

           גרסה שונה באשר לאירועי אותה פגישה מסר חשב משרד החינוך. לטענתו, משרדו לא הביע הסכמה לכך שישא במימון הסדר הנושים של המערערת (סעיף 5 לתצהירו וכן עמ' 402 לפרוטוקול). גרסה דומה נמסרה גם על ידי החשב הכללי אשר הצהיר, כי לא נכח בפגישה, וממילא לא הביע את הסכמתו לסיכום אליו הגיעו הצדדים, יהא סיכום זה אשר יהא.

5.        בעקבות ישיבת חודש יוני, מונו שני בעלי תפקיד לשם ביצוע הסדר הנושים של המערערת: מר שמואל סלבין ומר משה שגיא, כאשר האחרון הוגדר כאיש הקשר מטעמה של המשיבה. סלבין פנה, באמצעות שגיא, לחשב משרד החינוך ולחשב הכללי, בבקשה לקבלת סכום של כ-80,000 ש"ח לשם תחילת עריכתו של הסדר נושים. סלבין מסר בתצהירו (מוצג 27 למוצגי המערערת), כי ראה בהעברת כספים זו מבחן להוכחת רצינותו ונכונותו של משרד החינוך לסייע למערערת. חשב משרד החינוך לא נעתר לבקשה זו, ומסר לצדדים כי הוא אינו רשאי להעביר כספים למערערת ללא אישורה של ועדת התמיכות, וכי אישור זה יינתן רק לאחר שהמערערת תבצע את שהתחייבה לו בעבר (מוצג ט"ו למוצגי המשיבה). לעומתו, אישר החשב הכללי העברת כספים זו (מוצג 14 למוצגי המערערת), אך בסופו של יום, היא לא יצאה אל הפועל.

6.        בתאריך 2.9.98 ערך משרד החינוך ישיבה מקיפה נוספת בעניינה של המערערת, בה נטלו חלק גורמים מקצועיים ומשפטיים כאחד. בסיכום הישיבה נקבע, כי "ככלל אין המשרד רשאי לכסות גירעונות של גופים נתמכים או לשלם תשלומים מעבר לתשלומי התמיכות" (מוצג י"ז למוצגי המשיבה). משנודע לבא-כוחה של המערערת על בעיה זו, שמשמעותה היתה כי במצב דברים זה אין מסגרת משפטית למימון הסדר הנושים עליו שוחחו הצדדים בעבר, ביקש הוא להיפגש עם היועץ המשפטי של משרד החינוך (מוצג י"ח למוצגי המשיבה), אולם, נמסר לו כי עניינה של המערערת יידון בישיבה שנקבעה ליום 7.12.98.

           ביום 20.10.98 התכנסה ישיבה נוספת, בה שב מנכ"ל המשרד והבהיר כי עמדת הפרקליטות היא שלא ניתן להעביר תשלומים כלשהם למערערת, שלא באמצעות ועדת התמיכות (מוצג כ' למוצגי המשיבה). עם סיום הישיבה, הוחלט לזמן את נציגת הפרקליטות, עו"ד אסנת מנדל, לדיון נוסף, אולם על אף שזומנה, בחרה עו"ד מנדל שלא להתייצב לפגישה.

7.        ביום 7.12.98 נערכה בלשכתו של יו"ר הכנסת ישיבה מכרעת בעניינה של המערערת (להלן: ישיבת דצמבר), אשר זכתה לתיעוד כפול. האחד, בפרוטוקול שנכתב במהלך הישיבה, והשני, בסיכום שערך סלבין למחרת היום. אליבא דסלבין (מוצג 13 למוצגי המערערת), התחייב משרד החינוך לממן כ-75% מעלותו של הסדר הנושים, באמצעות תקנות מיוחדות אשר יותקנו בעתיד, ובתמורה לכך, התחייבה המערערת למחוק את שלושת העתירות שהיו תלויות ועומדות בפני בג"ץ. כשבוע לאחר מכן, מסר החשב הכללי כי סיכומו של סלבין תואם את עמדתו (מוצג 14 למוצגי המערערת), וביום 25.1.99, אישר גם שר החינוך את גרסתו של סלבין (מוצג 20 למוצגי המערערת). יש לציין, כי שר החינוך עשה זאת לאחר שהמשיבה הבהירה מפורשות, במכתבה מיום 17.1.04 אשר תוכנו יפורט להלן (מוצג 19 למוצגי המערערת), כי ההסדר אינו ניתן ליישום מבחינה משפטית.

           כאמור, בנוסף לסיכומו של סלבין על אשר התרחש בישיבת חודש דצמבר 1998, נערך גם פרוטוקול על ידי מר אבנר יוסף, יועץ יו"ר הכנסת (מוצג 12 למוצגי המערערת). עיון בפרוטוקול זה מעלה, כי הנוכחים דנו בבעיות המשפטיות שהתעוררו, וציינו כי הם מצויים בדין ודברים עם הפרקליטות - אשר נציג מטעמה לא נכח בישיבה זו - לשם מציאת פתרון מוסכם על הכול. נוסף לכך, הבהיר חשב משרד החינוך כי העברת כספים למערערת תתבצע באמצעות תקנה מיוחדת להסדר נושים, באופן שייתר את הצורך באישורה של וועדת התמיכות. החשב הוסיף וציין, כי לשם התקנת תקנה מעין זו נדרשת הסכמה של אגף התקציבים בלבד, ואין צורך באישור מטעם היועץ המשפטי של משרד האוצר.

           חשוב לציין, כי חשב משרד החינוך הבהיר כי ההסדר נעשה בכפוף לבדיקה משפטית (עמ' 388 לפרוטוקול). אף החשב הכללי מסר, כי עובר לעריכת הפגישה לא הוענקו להסדר אישורים משפטיים כלשהם, והדגיש כי לא מסר לחשב משרד החינוך שהיועץ המשפטי של משרד האוצר אישר את הכנתה של תקנה תקציבית כלשהי. לדידו, התחייבות משרד החינוך לשלם את חובות המערערת היתה תלויה בחוקיותו של הסדר זה (סעיף 12 לתצהירו).

8.        כאמור, לשיטת המערערת, הביעו הגורמים המשפטיים הרלוונטיים את הסכמתם להסדר המתגבש, ועל כן, מאליה עולה השאלה מדוע לא נכח נציג מטעמה של הפרקליטות בישיבת דצמבר. דעות הצדדים חלוקות גם ביחס לסוגיה זו. יו"ר הכנסת מסר בתצהירו, כי מפרקליטות המדינה נמסר לו כי נוכחותם "מיותרת ולא נחוצה" (סעיף 15 לתצהירו - מוצג 24 למוצגי המערערת). בעדותו בבית-המשפט הבהיר כי לאחר ששוחח עם היועץ המשפטי של הכנסת, והבין ממנו כי הפרקליטות אינה מתנגדת להסדר ותכבד כל החלטה שיקבל השר, מסר זאת לנוכחים בישיבה (עמ' 96-97 לפרוטוקול). עדים נוספים מטעם המערערת מציינים, כי האישורים הנדרשים לחקיקתה של תקנה מיוחדת לעניין הסדר הנושים - ניתנו גם ניתנו (סעיף 15 לתצהיר תיכון; ס' 10 לתצהיר קליינר; סעיף 58 לתצהיר פריד; סעיף 3 לתצהיר קורן; סעיף 7 לתצהיר סלבין - מוצגים 23 עד 28 למוצגי המערערת).

           בניגוד לכך, עולה ממכתבה של פרקליטת המדינה לבא-כוח המערערת מיום 9.8.1999 (מוצג כ"ה למוצגי המשיבה), כי נציגת הפרקליטות לא השתתפה באותה ישיבה, ראשית, מן הטעם כי אין ראוי זה לעשות זאת שעה ששלוש עתירות תלויות ועומדות בפני בית-המשפט. אולם, בפיה של פרקליטת המדינה היה טעם נוסף - ההסדר עם המערערת נגוע באי-חוקיות, ובלשון המקור: "פרקליטות המדינה - במסגרת חובתה הציבורית - אינה נותנת ידה להסכמים הנגועים באי-חוקיות. על אחת כמה וכמה, כאשר אי חוקיות ההסכם הובאה לידיעת הצדדים בטרם פעלו על פיו".

9.        נוכח הבנתו את שארע בישיבת דצמבר 1998, שיגר בא-כוחה של המערערת לעו"ד מנדל, נציגת פרקליטות המדינה, טיוטת מכתב בו נוסח בקשה למחיקת שלושת העתירות. בשיחה טלפונית שקיימו השניים, ציינה עו"ד מנדל את דבר קיומה של חוות-דעת משפטית המתנגדת להסדר המוצע. עיון בחוות-דעת זו (מוצג כ"ב למוצגי המשיבה) מלמד, כי התנגדות הגורמים המשפטיים להסדר נבעה ממספר נימוקים: ראשית, סעיף 3א לחוק קובע כי ועדת התמיכות היא המוסמכת לדון בקריטריונים הקובעים זכאות לתמיכה, ומשסירבה הוועדה לקבוע כי המערערת זכאית לתשלום כלשהו, אין לעשות זאת בדרך אחרת. שנית, כל הסדר הבראה צריך להיכלל במסגרת התמיכות, ולא להוות מסגרת משפטית לקבלתן של תמיכות אלו. שלישית, סכום התמיכות שעשוי היה להינתן למערערת, אינו חופף לסך המימון שיינתן לה במסגרתו של הסדר הנושים. רביעית, משרד החינוך נוהג שלא להעביר לגופים תמיכות באופן רטרואקטיבי, בגין שנים שאותן תמיכות נמנעו מהן בשל אי סדרים כספיים.